○ 楊紅霞 詹季紅 蔣霞霞 洪艷萍 盧會(huì)醒 丁向穎

核心提要：“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃”（以下簡稱“營改計(jì)劃”）于2012 年開始實(shí)施，是一項(xiàng)以改善貧困地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生的營養(yǎng)狀況為目的的國家政策。咸寧市自營養(yǎng)改善計(jì)劃開始實(shí)施以來，作為幕阜山片區(qū)的“ 南三縣”開展了省級(jí)試點(diǎn)。營養(yǎng)改善計(jì)劃的有效實(shí)施對(duì)于推進(jìn)該片區(qū)扶貧攻堅(jiān)工作具有重要意義。

鑒于三縣補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和供餐方式一致，課題組重點(diǎn)調(diào)研了崇陽縣的情況。2017 年3 月至2018 年10 月，課題組與該縣行政管理人員、學(xué)校食堂工作人員、校長進(jìn)行訪談，發(fā)放學(xué)生問卷，同時(shí)抽樣檢測學(xué)生血液中血紅蛋白和微量營養(yǎng)素含量情況。本報(bào)告基于以上調(diào)查分析咸寧市“營改計(jì)劃”實(shí)施的成效和面臨的挑戰(zhàn)，提出政策建議。

一、咸寧市崇陽縣營養(yǎng)改善計(jì)劃實(shí)施的總體情況

2017-2018 年，崇陽縣享受營養(yǎng)餐的學(xué)校有152 所，學(xué)生5 萬多人。崇陽縣由省級(jí)財(cái)政按1 元/生/天（全年按200 天計(jì)）的標(biāo)準(zhǔn)撥付膳食補(bǔ)助。從2012-2016 年，該縣利用這筆資金為學(xué)生提供免費(fèi)食品，先后提供雞蛋、面包、牛奶等，2016 年是每2 天為學(xué)生免費(fèi)發(fā)一盒牛奶。2017 年開始中央財(cái)政以1.5 元/生/天的標(biāo)準(zhǔn)予以獎(jiǎng)補(bǔ)，營養(yǎng)膳食補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)提高為2.5 元/生/天，每天為學(xué)生發(fā)1 盒牛奶+1 個(gè)小蛋糕。

二、“營改計(jì)劃”取得的成效

（一）農(nóng)村兒童獲得了部分營養(yǎng)補(bǔ)充

對(duì)調(diào)研地區(qū)學(xué)生BMI、微量營養(yǎng)素、血紅蛋白檢驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，學(xué)生身體狀況良好。調(diào)查結(jié)果顯示學(xué)生BMI 指數(shù)

不達(dá)標(biāo)、正常、超重和肥胖的比率分別為6.5%、80.7%、7.3%和5.5%，說明學(xué)生營養(yǎng)狀況良好。血紅蛋白檢測結(jié)果顯示，學(xué)生樣本中正常和貧血的比率分別為94.5%、5.5%。說明94.5%的學(xué)生血紅蛋白含量是達(dá)標(biāo)的，達(dá)到《全國學(xué)生貧血綜合防治方案》提出的將貧血患病率控制在10%以下的目標(biāo)，低于全國農(nóng)村學(xué)生貧血率( 10.6%)。

（二）食品、資金安全有保障

食品、資金安全保障主要通過以縣為單位的統(tǒng)一招標(biāo)、公司統(tǒng)一配送、專業(yè)抽樣檢測、“校財(cái)局管”集中支付、過程管理等予以保障。牛奶和小蛋糕均按政府采購的程序統(tǒng)一招標(biāo)采購，由中標(biāo)公司統(tǒng)一配送。應(yīng)標(biāo)企業(yè)提供食品專業(yè)數(shù)據(jù)，確認(rèn)各項(xiàng)指標(biāo)達(dá)標(biāo)。采用臺(tái)賬管理保障膳食發(fā)放到位。通過管理者、供貨商、使用者三者分離，有利于避免權(quán)利尋租，同時(shí)引入市場競爭機(jī)制，保證了食品/食材質(zhì)量。

（三）農(nóng)村中小學(xué)校校有食堂

食堂建設(shè)是“營改計(jì)劃”的重要內(nèi)容。調(diào)研的各校盡管食堂建設(shè)進(jìn)度不一、條件各異，盡管崇陽縣并不是采用食堂供餐，但每所學(xué)校（教學(xué)點(diǎn)）均建設(shè)了食堂。中心學(xué)?；蜞l(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校食堂建設(shè)條件較好，偏遠(yuǎn)的小規(guī)模學(xué)校因陋就簡，也建設(shè)了簡易廚房。通過食堂建設(shè)，學(xué)校能為有需要的學(xué)生供餐，保障了學(xué)生就學(xué)期間的飲食。

二、“營養(yǎng)改善計(jì)劃”面臨的挑戰(zhàn)

（一）仍有較高比例的農(nóng)村兒童營養(yǎng)狀況不佳

學(xué)生鋅、鐵、鈣微量營養(yǎng)素缺乏比例較高。其中，鈣缺乏率為32.99%，鋅缺乏率31.96% ，鐵缺乏率為10.31% 。說明微量營養(yǎng)素不足是貧困農(nóng)村兒童營養(yǎng)較為突出的問題。（2）存在6.5%營養(yǎng)不良和約12.8%的超重或肥胖的中小學(xué)生。（3）5.5%的學(xué)生貧血。（4）教學(xué)點(diǎn)學(xué)生營養(yǎng)狀況堪憂。教學(xué)點(diǎn)低年級(jí)學(xué)生貧血比例達(dá)到11.5% ，鋅缺乏率46.9% ，鈣缺乏率16.7%，鐵缺乏率34.4%。

（二）營改計(jì)劃經(jīng)費(fèi)保障體系存在諸多不合理的方面目前營養(yǎng)改善計(jì)劃經(jīng)費(fèi)保障包含營養(yǎng)膳食補(bǔ)助專項(xiàng)、農(nóng)村義務(wù)教育貧困寄宿生生活補(bǔ)助、食堂建設(shè)經(jīng)費(fèi)、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。

1. 膳食補(bǔ)助方式、標(biāo)準(zhǔn)單一，忽略了地區(qū)和學(xué)生家庭社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的差異統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)忽略了學(xué)生家庭經(jīng)濟(jì)收入的差距。農(nóng)村家庭收入有一定的差距。參與問卷調(diào)查的670 個(gè)學(xué)生中，家庭年收入1 萬元以下的學(xué)生占58.8%，1-3 萬的占17.2%，3-5 萬元占15.9%，5 萬元以上的占6.4%。所調(diào)研的寄宿生中，家長每月所給總費(fèi)用200 元以下的學(xué)生占42.2%，200-300 元占23.7%，300-500 元占22%，500 元以上的占8.2%。

2.貧困非寄宿生未獲得充足的營養(yǎng)補(bǔ)貼

貧困寄宿生生活補(bǔ)助為農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生的生活提供了一定的保障，是膳食營養(yǎng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的必要補(bǔ)充。然而，按規(guī)定，該補(bǔ)貼是針對(duì)農(nóng)村中小學(xué)貧困寄宿生。而崇陽的調(diào)研學(xué)生樣本中，65.1%的學(xué)生為非寄宿生。盡管國家實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策，但由于缺少制度上的保障，非寄宿制學(xué)校的特困孩子營養(yǎng)補(bǔ)充仍然得不到保障。

（三）政策執(zhí)行中“營養(yǎng)”的目的貫徹不夠

1.食堂菜譜制定過程缺少專業(yè)指導(dǎo)盡管崇陽縣免費(fèi)食物供應(yīng)是牛奶+蛋糕，但是食堂提供營養(yǎng)均衡、搭配合理的食物，保證學(xué)生健康成長是學(xué)校不可推卸的責(zé)任。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，學(xué)校食堂飲食搭配主要是食堂工作人員根據(jù)經(jīng)驗(yàn)以及季節(jié)確定，食堂菜譜的制定缺少科學(xué)指導(dǎo)。

2.學(xué)生營養(yǎng)教育被忽視，營養(yǎng)認(rèn)知差

學(xué)校尤其是小學(xué)基本沒有開設(shè)營養(yǎng)課程，中學(xué)生在生物課中可了解一些營養(yǎng)知識(shí)。本次調(diào)研中，學(xué)生營養(yǎng)知識(shí)總知曉率僅為23.5%，營養(yǎng)知識(shí)得分較低，平均分僅為16.21?6.69，(總分35 分），低于及格分?jǐn)?shù)。學(xué)生營養(yǎng)態(tài)度不積極，很少關(guān)注的高達(dá)61.8%。在小學(xué)師資數(shù)量不足、平均年齡偏高、學(xué)歷不高等情況下，營養(yǎng)教育實(shí)施起來存在一定困難。

3.縣內(nèi)營養(yǎng)膳食供餐模式普遍單一，學(xué)生無選擇余地

崇陽縣全縣采用牛奶+小蛋糕的形式提供膳食補(bǔ)充，這種實(shí)施方案不利于學(xué)校根據(jù)本校實(shí)際開展?fàn)I養(yǎng)膳食供應(yīng)，也不利于學(xué)生選擇最適于自己的營養(yǎng)膳食補(bǔ)充。調(diào)研發(fā)現(xiàn)農(nóng)村中小學(xué)學(xué)生日常就餐情況可以分為3 類：學(xué)校就餐型（占64.2%）；（2）家庭照料型（ 占12.8% ）；（3）混合型（ 占22.3%）。由于長期每天食用相同的食物，學(xué)生產(chǎn)生一定的厭倦情緒，出現(xiàn)較為嚴(yán)重的浪費(fèi)現(xiàn)象。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示崇陽高達(dá)28%的學(xué)生不喜歡學(xué)校提供的免費(fèi)食品。。

三、進(jìn)一步完善“學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃”的政策建議

健康中國首先需要“健康兒童”，改進(jìn)兒童的營養(yǎng)狀況意義重大。

（一）多舉措減少兒童營養(yǎng)不良現(xiàn)狀

1.膳食多樣化、可選擇化，使學(xué)生獲得適合于個(gè)人日常膳食情況的營養(yǎng)補(bǔ)充。建議針對(duì)學(xué)生不同就餐情況，提供不同的膳食補(bǔ)充方案供學(xué)生選擇。借鑒所調(diào)研各縣的優(yōu)點(diǎn)，建議每縣每校提供多種方案供學(xué)生選擇：（1）將2.5 元補(bǔ)貼進(jìn)學(xué)生的正餐，如提供1- 2 個(gè)菜品；（2）堅(jiān)果+水果；（3）牛奶+堅(jiān)果或水果或微量元素營養(yǎng)包等；

2. 減少兒童微量營養(yǎng)素缺乏情況。針對(duì)學(xué)生微量營養(yǎng)素缺乏比例較高的現(xiàn)狀，可以：（1）各縣食譜中應(yīng)多提供富含鋅、鐵、鈣的食物，如動(dòng)物肝臟、木耳、海帶、芝麻、蝦、魚類、雞蛋、核桃仁等。（2）定期發(fā)放微量營養(yǎng)素補(bǔ)充劑。（3）增加學(xué)生戶外運(yùn)動(dòng)時(shí)間。

3.加強(qiáng)兒童營養(yǎng)健康教育，改善兒童膳食習(xí)慣

本研究發(fā)現(xiàn)，兒童營養(yǎng)認(rèn)知水平越高，學(xué)生的營養(yǎng)狀況越好。學(xué)校的營養(yǎng)健康教育，既可以提高學(xué)生的營養(yǎng)知識(shí)認(rèn)知，同時(shí)可以通過學(xué)生將合理的飲食知識(shí)帶給家庭的長輩，改善長輩的營養(yǎng)認(rèn)知，優(yōu)化家庭喂養(yǎng)行為。建議每所學(xué)校設(shè)專門負(fù)責(zé)營養(yǎng)教育的教師，可在現(xiàn)有教師中指定，對(duì)其進(jìn)行培訓(xùn)。

4. 成立縣營養(yǎng)膳食委員會(huì)，發(fā)揮專業(yè)指導(dǎo)、監(jiān)督的作用。目前各校成立了膳食委員會(huì)，然而農(nóng)村中小學(xué)家長在發(fā)揮膳食委員會(huì)的作用上存在知識(shí)和能力上的不足，往往難以有效發(fā)揮學(xué)校膳食委員會(huì)的作用。調(diào)查結(jié)果顯示，縣實(shí)施方案的科學(xué)性決定了全縣學(xué)生飲食結(jié)構(gòu)是否合理。因此，成立縣“膳食委員會(huì)”的意義更大。縣“膳食委員會(huì)”可集中醫(yī)學(xué)、營養(yǎng)衛(wèi)生、教育、法律、政府部門等社會(huì)各界代表，學(xué)生及其家庭作為政策的受益者，作為膳食委員會(huì)的重要成員，共同對(duì)縣“營養(yǎng)改善計(jì)劃”的實(shí)施方案進(jìn)行審議，提出建議，實(shí)行監(jiān)督，有助于改進(jìn)縣“學(xué)生營養(yǎng)改善計(jì)劃”實(shí)施方案的科學(xué)性、合理性和有效性。

（二）增加地方政府投入，關(guān)注特別困難兒童

市、縣級(jí)政府切實(shí)承擔(dān)其財(cái)政責(zé)任，增加財(cái)政投入，為改善農(nóng)村兒童的營養(yǎng)狀況，優(yōu)化人力資本積累，促進(jìn)社會(huì)公平負(fù)起責(zé)任。

1. 為非寄宿的特困家庭兒童提供額外生活補(bǔ)貼，可參照“農(nóng)村貧困寄宿生生生活補(bǔ)貼”的形式和標(biāo)準(zhǔn)每月為貧困非寄宿生發(fā)放生活補(bǔ)貼。目前國內(nèi)一些地區(qū)已實(shí)行。崇陽縣膳食補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)為生均每天2.5 元（中央財(cái)政1.5元，省級(jí)財(cái)政1 元）。對(duì)于特別貧困的非寄宿學(xué)生，如果家庭難以保障其營養(yǎng)需求，2.5 元/生/天的標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。因此建議對(duì)這部分兒童由市、縣級(jí)財(cái)政實(shí)行額外的生活補(bǔ)貼，補(bǔ)充被上級(jí)財(cái)政資助遺漏的兒童的基本營養(yǎng)（這一群體總?cè)藬?shù)不多，但是確實(shí)急需資助）。

2. 解決食堂工作人員工資。（1）市、縣兩級(jí)政府共同解決中小學(xué)食堂工作人員工資。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些村小食堂為學(xué)生提供午餐，3 元一餐，學(xué)校反映家長還嫌貴，然而3 元一餐還需要支付食堂人員的工資。很多學(xué)校提供的菜品少，缺少葷菜，學(xué)生遇上不愛吃的菜往往就是一碗白飯。政府如果解決食堂工作人員的工資，可以減輕家長的負(fù)擔(dān)，學(xué)校為兒童提供更營養(yǎng)、更豐富多樣的食物。也為縣采用食堂供餐的形式執(zhí)行營養(yǎng)改善計(jì)劃提供條件。（2）向上級(jí)政府爭取經(jīng)費(fèi)。

3.市、縣級(jí)財(cái)政增撥營養(yǎng)膳食補(bǔ)貼。目前咸寧市營養(yǎng)改善計(jì)劃膳食補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)來源為每生每天中央財(cái)政1.5元+省級(jí)財(cái)政1 元，市、縣級(jí)財(cái)政沒有配套。鑒于學(xué)生營養(yǎng)不良比例較高，市、縣級(jí)財(cái)政在改進(jìn)弱勢(shì)兒童基本的營養(yǎng)需求，促進(jìn)弱勢(shì)兒童健康成長上履行相應(yīng)的公共責(zé)任，給予配套經(jīng)費(fèi)支持，改善本市貧困兒童營養(yǎng)不良狀況。